龙港市 公务员（龙港市公务员编制）

大智慧城市＋地产：中国推进“城镇化”还是“城市化”-喜马拉雅 十四五”规划和2035年远景目标纲要（下称“纲要”）中，出现了两个提法：

“城市化”仅在“优化国土空间开发保护格局”这一章中出现了3次，而“城镇化”则出现了17次，其中更有以城镇化为核心的专门篇章：“完善新型城镇化战略提升城镇化发展质量”“完善城镇化空间布局”。

这是否意味着中国未来会更倾向于发展“镇”而不是“市”？

其实“城镇化”是中国特有的一种表达方式。因为中国的设市城市到2020年底只有685个，与现有的8.5亿城镇人口严重不匹配。

如北京市：有2100多万人口，除了由6个市辖区组成的主城区，还有10个与主城区距离较远的市辖区。在这些市辖区下面还有150个乡镇，小的1万人左右，大的有几十万人。如果按欧美国家的标准，这些其实都可算是独立的城市。

中国最低的行政层级是建制镇。到2020年，中国建制镇数量有2.1万多个。其实在2017年时，这些城镇建成区常住人口平均规模已经超过了1.3万人，最大的广东南海区狮山镇人口超过80万，城镇建成区常住人口10万以上的镇有329个，5万以上的镇共1132个，3万以上的镇有2000个。

如全国2万多个建制镇如果每个镇再增加1万人口，就可以新增加2亿城镇人口。这些空间虽然在行政建制上还是镇，但其实已是具有一定人口规模的空间实体城市。

因此，上世纪90年代末在有关“城镇化”和“城市化”的概念选择上，决策层面坚持使用“城镇化”的表达。这说明中国的城市化路径是“大中小城市和小城镇协调发展”。

近年来报告中更多强调“城市化”的概念：一是与国际通行标准接轨，避免一个英文单词用两个中文概念解释；二是我们认为无论是设市城市，还是建制镇，或者县城，包括一些市辖区，在空间上都是独立的实体城市；三是我们现在的设市城市，实质上是行政辖区，因此在强调“大中小城市和小城镇协调发展”的总体思路下，城市范畴不再局限于设市城市；四是提出“城市化”是希望在政策制定时，要适应城市化进程，加快行政区划的调整和改革。按照“十三五”规划和“十四五”规划中提出的要求，加快设市审批，并及早做好空间实体城市在国土空间规划格局中的认定。

特大镇设市的深意，与不断增加的城镇人口相比，中国的城市数量却并不匹配。

中国设市城市数量与与8.5亿人的城镇常住人口规模严重不匹配。其实，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中就已经提出，增加城市数量，把一批已经达到一定人口规模条件的建制镇和县城列入设市城市。

从“十三五”开年前后到2020年底，中国只增加了28个设市城市。唯一的一个特大镇设市的案例是浙江龙港，它从一个小镇，经过了30多年的努力，最终被批准为浙江省辖的县级市。中国类似于龙港这样的镇区常住人口在20万以上的大镇还有63个，10万人口以上的建制镇和县城超过了300个。需加快对设市城市数量的审批。

其实常住人口规模达到10万以上的镇和县城就可以被列为设市城市。那中国的设市城市数量可以从现在的685个提高到1000多个。而且根据中国的城市发展水平和实体城市的数量，如果在2035年之前，把镇区常住人口3万以上的建制镇全部设市，那么城市数量可达到3000个左右。如果再把远离主城区、空间相对独立的市辖区，以及符合一定条件的产业园区等设市的话，那么城市数量应超过5000个。

要先解决一批镇区常住人口已经有较大规模的特大镇的设市，同时在不同地区探索镇改市和县城改市，这样可以总结经验并吸取教训。另一个方面也是担心，一旦增加了更多的设市城市，会不会就引发这些新兴城市的土地热和新一轮的房地产热。

首先，“镇改市”和“县改市”有所区别。县的人员和机构与县级市没有太大的差别。但是涉及到大镇改市，可能会在很多方面产生影响。首先是人员编制和机构设置会发生变化。镇一级的公务员和政府机构设置原本很少，但行政级别从镇提升到县，势必要相应增加机构和人员，最终可能造成体制复归。龙港设市的限制条件是除个别需要增设的机构外，其他人员和编制一律不变。龙港设市已经快两年了，及时总结它的经验和教训，进一步解决出现的问题，完善相关的体制设置，对未来的其他的“镇改市”具有重要借鉴意义。

其次，要考虑到不同级别政府之间的利益关系调整。镇原先是由县级市下辖，改市后的级别和原来的上级平起平坐了。这样一样，除了行政区划要调整，还需要与原来的县级政府进行管理权限的分割，同时处理好财政分配的利益关系，还包括债务的分割等等。

一般来说，大镇原先都是县级政府的重要财源，设为县级市后，势必影响到县级政府的财政来源，以及对基层财政和乡村发展的转移支付。