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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。文件提出要实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。
针对土地流转，《意见》提出了四个“坚持”的基本原则：坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展；坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题；坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。
“《意见》对土地流转的各方面发展都进行了规划，尤其是在规范经营权抵押方面的安排非常及时。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田说。
今年以来，包括北京、四川、湖南等地陆续有金融机构启动农地承包经营权抵押贷款业务，涉及机构包括中国邮政储蓄银行及各地城商行等。与此同时，国有大行也开始瞄准这项业务，工行、建行甚至开发银行都在这一领域有试点打算。据了解，目前全国已有19省的相关地区正在开展试点。但是《经济参考报》记者此前走访多地发现，目前开展该项业务的地区，都或多或少因为法律、政策的现实阻碍而面临重重困难，尤其是在抵押资产处置方面，现在还没有出台相应的机制。
由于机制缺位，目前已经出现了因抵押物处置不当而产生的矛盾。郑风田表示，现在有好多地方的土地经营权全被村干部拿走后做抵押了，农民都不知道，一旦出现坏账就会引发纠纷。另有知情人士告诉记者，今年在山东某地，有农户把全村的土地经营权都流转过来，随后发现还不上200多万元抵押贷款，就选择了“跑路”。
对此，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文此前在接受《经济参考报》记者采访时表示，三权分置理论确实解决了一些实践问题，但要注意的是，经营权是可以流转的，如果流转之后的经营权再用于抵押，当出现承租人因还不起银行钱而跑路时，就会出现原有土地承包人和银行都拿不回土地的局面。
郑风田表示，出了问题后经营权作为抵押物如何处置是目前这项改革争议较大的地方。抵押是一种金融行为，必然伴随着风险。而化解风险的办法在各地可能是不一样的，可以期待文件中提出的探索建立更完善的机制。而且这个机制不应仅是针对处置的，从评估到贷款再到保险都要建立起来才行，例如设立专门的资产评估机构等，因此还有待银行部门会同农业部门发布完整的政策纲要。
而据陈锡文透露，为了保证试点工作有序进行，央行有关部门正在研究制定土地经营权抵押贷款的整体方案。
另外，《意见》还对稳定完善农村土地承包关系、加快培育新型农业经营主体、建立健全农业社会化服务体系等做了详细安排。提出在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；坚持较严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，禁借土地流转之名违规搞非农建设；以及各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。记者 林远
