叶城县的城市建设，已公开撤县设市目标的县已达10个

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1、叶城县的城市建设：关于新疆可撤县设市的县研究：已公开撤县设市目标的县已达10个

“撤县设市”是我国城镇化发展到一定阶段对我国的行政管理体制提出的新要求， 是实现新型城镇化的重要抓手和路径，对于推进地区经济社会发展有着至关重要的作用。因此，我国具有一定规模和经济条件的县都在积极争取撤县设市。据城镇规划君何方洪了解，目前已经在地州或县市人民政府工作报告或十四五规划中明确提出要撤县设市的县，已达到了10个，分别是巴楚县、叶城县、于田县、若羌县、轮台县、焉耆县、和静县、新源县、奇台县、玛纳斯县。今天城镇规划君何方洪就来研究一下新疆撤县设市的情况。

一、撤县设市的历史与实质

撤县设市的推行与市制的发展息息相关。相比历史悠久的县制，我国市制只有不到百年历史。建国后，市的法律地位在1954年宪法中得到确认。之后根据该宪法制定的于1955年颁行的《国务院关于设置市、镇建制的决定》进一步明确了市的地位，是“是属于省、自治区、自治州领导的行政单位。聚居人口190万以上的城镇，可以设置市的建制。”

1959年，第二届全国人大常委会第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，首次对市管县做了法律上的规定；1982年，中共中央国务院第519号文件，提出了“改革地区体制，实行市管县体制”的要求，随后发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求积极进行“地、市合并”，使得地级市逐渐成为我国地级行政区划的主要类型；在同年的宪法修改中，确定了较大的市“分为区、县”，为“市管县”提供了宪法上的依据；至此，市制形成了包括直辖市、地级市（对应较大的市）、市（不设区）三种类型的市制体系。

而随着1983年开始的“地级行政区划改革”，地、市合并，建立中心城市等工作的推进，市管县体制在全国范围内推行开来，我国的基本行政区划体制也由“省—地区行署（虚制层级）—县、市、区—乡镇”的“虚四级”为主转变为“省—地级市（实制层级）—县、市、区—乡镇”的“实四级”为主。

在市制形成的过程中，县改市扮演着重要角色。其形式主要包括两种模式，一种是县级市或者县直接升格为地级市，如河南的漯河市、三门峡市，湖南的张家界市，广东的东莞市、中山市等是由县级市升格而来，宁夏的中卫市之前是县的建制；另外一种是撤县设市，多采取整县改市的形式，将广域农村区划为主的县，改为平级的以城市区划为主体的县级市，包括由一个县直接升格或者几个县整体合并两种模式。前一种形式直接将县升格为地级市，其行政区划序列由第三级升至第二级，情况较少，自1988年之后几乎没有；后一种形式是县改市的主流形式，即是通常意义所指称的撤县设市。

撤县设市是1982年地区体制改革的衍生品。彼时施行了30多年的粮食统购统销政策和严格的城乡户籍管理体制使得城乡经济发展严重失调，城乡二元体制成为了阻碍改革开放之初经济发展的主要障碍，为促进城乡经济一体化发展，发挥城市对于社会经济的带动和辐射作用，采取了以城带乡的发展策略，强化了地级市的中心城市地位，同时也诞生了县改市的政策。

1986年，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，认为“由于城乡经济的蓬勃发展，城镇的产业结构和人口结构发生了很大变化。现行的设市标准和市领导县条件，已不适应城乡变化的新情况”，且为了贯彻“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，提出符合人口、国民生产总值等条件要求的县可设市。自1987年到1997年，县级市的数量由208个猛增至442个，这其中只有1919个是采取“切块设市”的形式设的市罾，其余皆为“整县改市”，即撤县设市的形式升格而来。

直到1997年被国务院冻结，撤县设市一直是我国设市的主要力量，党的文件、政策的推动以及国务院的行政法规规章，使其逐渐固化成一种现实中的设市制度。从撤县设市的历史由来和现实中的运作，可以对其实质内涵进行解读。

从行政区划调整类型来说，属于一种建制变更，形式上即把县改为县级市，依照宪法和地方组织法，其行政层级和法律地位均不变，仍为县级行政区，隶属关系虽一般会表达为“由省直管，某市代管”，实际上隶属关系多不改变；按照行政区划的类型来说，县属于传统地域型政区，其设置大多因袭前制，所反映的是一地的历史、文化等因素，稳定但是常常不能反映当前社会的经济发展水平，城镇化水平等；而县级市定位为城市行政区，是根据一定的人口规模和经济发展的定量指标进行设置的，通过撤县设市，即反映了一地的经济发展和城镇化发展到了一定水平；从政府职能定位上看，撤县设市反映了政府职能重心的转变。

县一级政府的职能重在三农和社会稳定，而市则以推进城镇化和城乡经济一体化为背景，发展非农产业为主，其用地规模、城市基础设施按照工业化和城镇化建设的需要进行规划。撤县设市受追捧就与此有关，因为往往县级市的领导在行政级别上享受高出县级政府的待遇，也能新设城建、卫生、市政等一系列政府机构，提供更多编制，还能获得财政上对于城市建设的经费支持。

二、新疆已经明确提出撤县设市目标的十个县

根据城镇规划君何方洪查询新疆各地州和县市在网络上公开发布的“十四五”规划文本，发现新疆目前已经有10个县在十四五规划中明确提出要推进撤县设市工作。这10个县分别是喀什地区的巴楚县、叶城县，巴州的若羌县、轮台县、和静县、焉耆县，昌吉州的奇台县和玛纳斯县，伊犁州直管的新源县，和田地区的于田县。其中，只有玛纳斯县在其公开发布的十四五规划文本中无法找到撤县设市的内容，但是在很多年前官方新闻报道和玛纳斯县政府工作报告中都写了要推进撤县设市工作。除此之外，曾经在伊犁州公开发布的政府工作报告中曾经提到要推进新源县、额敏县、沙湾县撤县设市，沙湾县已经在2021年撤县设市，那就还剩新源县和额敏县。

（一）巴楚县提出撤县设市目标

喀什地区巴楚县城是喀什区的东大门，城镇规划君曾经多次前往巴楚火车站乘坐火车，所以也有幸参观过巴楚县城的城市建设。在城镇规划君何方洪的眼里，巴楚县城也是一座规模比较大的县城，在新疆来说，巴楚县城的规模和城市建设属于中上水平。而巴楚县除了县城很繁华外，巴楚县域西南方向还有一个可以媲美县城的特大镇，这个镇就是号称“南疆第一镇”的色力布亚镇。色力布亚镇是周边几个乡镇的中心城市，具有较大的人口辐射空间，形成了一定的城镇规模。因此，巴楚县是具备撤县设市条件的县。

在巴楚县的十四五规划中，提出了要加快推进撤县设市进程，制定《巴楚县撤县设市工作组织实施总体方案》，明确各部门、各单位职责任务，对照撤县设市23项刚性具体指标，摸清现状、找准差距、制定措施、补齐短板。

人口指标按照城区常住人口不低于8万人的标准，平均每年增长3.7%左右，到2023年达到10万人。经济指标，确保2021年全县生产总值81.12亿元，一般公共财政预算收入3.72亿元，二、三产业增加值占全县生产总值比重不低于75%，平均每年增长4.05%，到2024年不低于75%并达标。资源环境与基础设施指标，确保全县城市建设用地规模符合土地利用总体规划和城乡规划要求，完善应急避难场所配套应急供水供电设施，到2023年，公共市政消防设施不低于100%并达标。

综合交通运输网络支撑条件、公共交通、道路桥梁、地下管网符合国家规定及相关政策标准要求。2022年全面实施防涝防洪市政设施建设，2023年完成建设并达标。2023年实现污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿地率、建成区平均路网密度、建成区道路面积率等指标全部达标。基本公共服务指标，聚焦城镇常住人口低收入住房保障家庭覆盖率、城镇常住人口基本公共就业服务覆盖率、高中阶段毛入学率、每千常住人口医疗卫生机构床位数、每千名老人拥有养老床位数、城区乡（镇）综合文化馆（站）覆盖率、每千常住人口执业（助理）医师数、体育健身器材社区全覆盖等指标，2023年全部达标。

全力做好申报工作，2024－2025年组织专人专班对撤县建市进行跑办，协调解决撤县建市过程中遇到的困难问题。逐一对照撤县建市23项刚性指示，及时查漏补缺，巩固提升相关指标，力争2025年3月底前完成撤县设市申报工作。

（二）叶城县提出撤县设市目标

喀什地区叶城县位于叶尔羌河流域，是新疆通往西藏自治区的新藏公路的起点。城镇规划君在2012年在新疆维吾尔自治区教育厅发展规划处工作时，曾经陪同厅领导到叶城县调研叶城县教师住房问题。于是有幸好好参观过叶城县的城市建设，叶城县的城建水平给城镇规划君何方洪留下了比较深刻的印象，感觉这座县城人口很多，县城商贸业发展不错，县城很繁华喧嚣。因此，我觉得叶城县也具备撤县设市的条件。

城镇规划君何方洪在查询了网络上公开发布的叶城县十四五规划，发现在叶城县的十四五规划中提出，要积极做好撤县设市工作。积极与上级民政部门对接，力争完成10个乡的撤乡设镇和恰其库木管理区新设镇工作及东城、南城、西城、中城街道办事处设立工作。推进人口总量平稳发展，“十四五”末，人口总量控制在58万人以内。加大“叶城撤县设市”推进力度，推进县城和小城镇建设，提高城镇规划建设水平。

叶城县未来将围绕建设“喀什地区东部区域经济副中心”，重点发展纺织、农副产品精深加工、建材、物流等，突破兵团、地方等行政界限，打破自成体系、条块分割的局面，大力发展与第三师叶城二牧场的融合经济，力争打造兵地融合共建的示范区域。加快推进特色小城镇（叶城县恰尔巴格镇、洛克乡）道路、市政设施、农贸市场、特色商业、文化旅游设施、公园、居住及公共服务设施建设。加大争取国家、自治区对边境地区的建设支持力度，把柯克亚乡、乌夏巴什镇打造成边境现代化发展中心，发挥辐射带动作用。

（三）于田县提出撤县设市目标

于田县位于塔里木盆地南边的和田地区，古代叫做于阗县，1959年简化为于田县。整个于田县行政区的面积比较大，达到了4万平方公里，比我国的台湾省和海南省的面积还要大。全县总人口约28.95万，也算是总人口比较多的县，但于田县城却是一个地广人稀的偏远小县城。别看于田县人少，但这个小县城却拥有火车、飞机和高速公路，这在新疆66个县城中都是交通比较优越的县城。因为于田县拥有自己的于田万方机场，坐飞机也是到达于田县最快的交通工具，从北京、成都、深圳、乌鲁木齐、和田、阿克苏、库尔勒都有飞往于田机场的航班。而且和若铁路通车后，于田人民可以乘坐火车前往喀什、和田、若羌、库尔勒和乌鲁木齐了。

对于于田县城的印象，主要是库尔班大叔，以及县城有几栋高层楼房。虽然于田县城的城市建设水平并不突出，但是于田县的区位条件很优越。东临民丰县，北邻塔克拉玛干沙漠与沙雅县接壤，西与策勒县相毗邻，南与西藏自治区改则县、日土县相接，周边150公里半径内都没有建制城市。因此，于田县撤县设市意义十分重大。

城镇规划君何方洪在查询网络上公开发布的和田市十四五规划时，发现该规划中提出：要着力把和田建设成五十万人口级城市。把和田市建成要素集聚、功能完善、宜居宜业、内外开放、独具魅力的南疆重要区域中心城市。其中就包括要推动于田县撤县设市。

具体内容为：“优化行政区域设置，有序推进和田撤地设市工作，促进县域空间重组。以和墨洛区域为核心，推动和田市、和田县、墨玉县、洛浦县撤县（市）设区，组建百万人口级‘大和田市’，打造新疆重要的区域中心城市。积极创造条件推动于田县撤县建市，形成地区东部发展的次中心。因地制宜开展撤乡设镇、乡改街道工作，有序推进发展情况较好、战略意义重要的乡撤乡设镇（街道）。以于田为中心，带动形成和东城镇组团。以皮山为中心，带动形成和西城镇组团”。

“和东城镇组团。将于田县城打造成地区东部发展次中心城市，辐射带动策勒县城、民丰县城及周边乡镇发展，加强与225团玉泉镇、一牧场昆牧镇融合发展，提升县城及中心团场能级，构建‘中心—带状’城镇格局，强化县域间协同合作、错位发展。推动于田县城提升城市品质功能，加快交通枢纽建设，着力引导人口产业聚集”。

（四）和静县、焉耆县、轮台县和若羌县提出撤县设市目标

城镇规划君何方洪大学毕业后就被分到了新疆兵团农二师工作，而农二师就位于新疆巴州范围，曾经的师部位于巴州的州府库尔勒市。所以城镇规划君何方洪对巴州的几个县市（库尔勒市、和静县、焉耆县、和硕县、博湖县、轮台县、尉犁县、若羌县、且末县）都比较了解。

其实在“十三五”期间，巴州就曾经提出了要加快和静县、若羌县和轮台县撤县设市工作。其中和静县早在2013年和静县就启动了撤县设市工作，但随着国家对设立县级市的标准不断进行优化调整，2020年，因疫情防控等原因，和静县部分指标出现下滑现象，未能满足申报撤县建市的硬性条件和指标。2021年和静县及时调整成立撤县设市工作领导小组，2021年11月1日，和静县在官方网站上发布了制定印发的《撤销和静县设立县级和静市组织实施总体方案》。

在巴州的十四五规划中，再次明确：“以焉耆县为核心的焉耆盆地城镇圈加快培育，和静县、若羌县、轮台县撤县建市工作稳步推进。实施新型城镇化战略，构筑“一主三副三圈”（库尔勒为中心，焉耆、轮台、若羌为副中心，库尉轮、焉耆盆地、且若三个城镇圈）城镇发展格局。以库尔勒市为中心，焉耆、轮台、若羌为副中心城市，中部库尉轮城镇圈、北部焉耆盆地城镇圈和南部且若城镇圈为主体，统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小，引导城镇、产业、人口合理布局，构建“一主、三副、三圈”城镇发展格局”。

“加快实施库尔勒中心城区和尉犁县城、铁门关市同城化战略，建设鹭港宜居的现代化中心城市。到2035年，力争库尔勒中心城区常住人口突破百万，迈进大城市行列。推进副中心城市建设。加快推进焉耆、轮台、若羌三个州域副中心城市建设，推进焉耆撤县设市，全面提高人口、产业的聚集能力，增强辐射带动城镇圈的能力，形成巴州北部的新增长极；轮台县打造巴州向西开放的区域性战略门户，做大做强特色优势产业，积极引导产业、人口向县城和园区聚集；若羌县依托东西互联的综合交通网建设，打造全面开放的区域枢纽”。

（五）新源县提出撤县设市目标

2015年3月20日，伊犁日报发布了《伊犁州直行政区划调整步伐提速》的新闻报道：“伊犁州新源县撤县设市已通过新疆维吾尔自治区民政厅的审核。”

2016年《伊犁州政府工作报告》中提出，“十三五”期间，伊犁州将积极推进新源县、沙湾县、额敏县撤县设市。

2020年10月30日，新源县政府网站上发布《新源县人民政府2020年第23次常务会议纪要》显示，会议对《关于撤销新源县设立县级新源市的请示》等议题进行了研究，会议原则通过了《关于撤销新源县设立县级新源市的请示》和《关于调整新源县撤县设市领导小组的通知》。

2020年，《伊犁州十四届人大常委会2020年工作综述》中提到，伊犁州自治州人大常委会作出关于撤销新源县设立县级新源市的决议。

2022年6月10日，伊犁州政府网站发布的新闻显示，在疆部分全国人大代表到伊犁州专题调研，伊犁州向全国人大代表调研组提交了关于新源县撤县设市。

新源县“十四五”规划明确：“全面实施‘1761’总体战略，‘1’为一个目标，就是新源县撤县设市。撤县设市工作顺利完成，伊犁河谷副中心城市地位凸显。”

（六）玛纳斯县提出撤县设市目标

早在27年前的1995年，新疆玛纳斯县就提出了撤县设市目标。乌鲁木齐晚报就报道了《玛纳斯县冲刺撤县建市，十年建设软硬件都已达标》，该新闻中写道：“玛纳斯县撤县设市工作始于1995年，经过近10年的发展，玛纳斯县撤县设市的软硬件条件都已到位，撤县设市的指标也已经达到。”

2016年12月19日，《玛纳斯县2017年政府工作报告》中提到：“主动承接天山北坡城市群发展战略，积极创建国家园林城市、国家卫生县城，扎实推进‘撤县设市’，打造天山北坡精品城市”。

（七）奇台县提出撤县设市目标

城镇规划君何方洪于2012年参加奇台县科级干部选调，被任命为奇台县规划局副局长。2014年，奇台县启动了撤县设市工作，成立了撤县设市工作领导小组。城镇规划君何方洪参与了撤县设市的资料准备工作。

2016年昌吉州党委州人民政府将奇台县撤县设市工作纳入《自治州重点改革清单》进行推动。在昌吉州党党委、州人民政府的支持下，在新疆维吾尔自治区民政厅的指导下，经自治区人民政府同意，奇台县“撤县设市”相关资料在2016年就报到了国家民政部。2016年5月，昌吉州分管领导带领州民政局和奇台县人民政府相关人员赴国家民政部对接奇台县撤县设市工作，奇台县位列全自治区撤县设市待选县中第三位，仅次于库车县和沙湾县。

但是，根据国务院关于“撤县设市”新要求，需奇台县重新申报撤县设市。2017年，奇台县按照新要求重新启动“撤县设市”工作。同时，昌吉州民政局起草上报了《关于成立支持奇台县撤县设市工作领导小组的报告》，再次高位推动奇台县“撤县设市”进程，州民政局继续指导和支持奇台县“撤县设市”工作，积极配合奇台县人民政府与自治区民政厅、国家民政部对接，争取奇台县早日成功设市。

2020年8月20日，奇台县召开县人民政府第十七届人民政府第27次常务会议，会议研究并原则通过了《关于撤销奇台县设立县级奇台市请示》、《关于撤销奇台县设立县级奇台市机构调整和人员编制方案》。

2020年9月4日，奇台县召开撤县设市专家组调研座谈会，因为撤县设市工作已进入精心准备和完善相关条件的关键时期。奇台县按照“县级市”要求，积极推进撤县设市工作，希望早日让撤县设市愿景成真。

2020年9月7日，昌吉州第十五届人民政府第三十二次常务会议研究了《关于撤销奇台县设立县级奇台市的请示》。会议指出，奇台县撤县设市是我州实现社会稳定和长治久安的迫切需要；是打造天山北坡东部区域中心城市，推进经济高质量发展的迫切需要；是实现城乡融合、产城融合、兵地融合发展，弘扬和保护发展区域文化的迫切需要。目前，奇台县人口、经济、环境与基础设施、基本公共服务等指标均满足国家撤县设市标准（西部），具备撤县设市条件。

2020年9月9日，中国共产党昌吉回族自治州第十一届委员会第八次全体会议举行。全会听取并审议了州党委常委会关于申报撤销奇台县设立县级奇台市的报告。全会同意撤销奇台县，设立县级奇台市，按相关程序报请审批。当天举行的自治州十五届人大常委会第三十一次会议审议州人民政府《关于提请审议撤销奇台县设立县级奇台市的议案》，并通过了《昌吉州人大常委会关于同意撤销奇台县设立县级奇台市的决议》。

新疆撤县设市工作排在奇台县之前的库车县和沙湾县，分别于2019年12月和2021年1月获批撤县设市。因此，排在新疆第三位的奇台县很有可能在最近两三年获批撤县设市。这也是城镇规划君何方洪最期盼的一件事情，尽管我已离开奇台县8年时间了。

2、叶城县的城市建设，全面建成小康社会

来源：天山网

叶城县其中一个搬迁安置区全貌。

天山网讯（记者刘一鸣 通讯员马甲兵摄影报道）平坦道路、崭新民居、排列整齐的农业大棚、新落地的园区厂房……在昆仑山脚下，塔克拉玛干沙漠边缘，一座座设施齐备的现代小镇已经崛起。

“我们走出了大山，走进了新生活。住进了新房子，有了好工作，日子越过越好。”9月20日，叶城县阿克塔什镇居民依干拜尔地·依比布拉说出了当地搬入新居村民的心声。

在喀什地区叶城县，像依干拜尔地一样，因易地搬迁踏上小康征程的村民有近三万人。村民们不光有了乔迁新居的喜悦与幸福，在产业发展下，也实现了脱贫致富的梦想。

易地搬迁安置区内，居民的新家陈设。

住进几代人梦想的房子

住进宽敞明亮、水、电、天然气、电采暖一应俱全的房子，是叶城县柯克亚乡柯克亚村村民，26岁的依干拜尔地·依比布拉家几代人的梦想。

“这是我们家三代人的第四套房子，家里的前两套房是土坯房，后来住进砖土房。现在能住进易地搬迁安置房，真是赶上了好时代。”依干拜尔地说，“拿到钥匙之后，我激动得睡不着觉。”

上下水、天然气、壁挂电暖气片，住进设施齐全的新房子，也让依干拜尔地的父亲感慨颇深：“以前在山上不方便，做饭都是烧柴，做饭油烟满屋、墙面漆黑，现在做饭有天然气，冬天暖气按一下，房子就能热起来，这幸福的日子，也来了。”

此心安处，才是吾乡。老一辈人梦想的“家”，有电采暖和上下水、燃气等已成为叶城县易地搬迁安置点居民家的标配。

为改善当地居民生活质量，提升幸福感，叶城县在实施建设易地搬迁安置区时，充分结合城镇化建设要求，配套建设水、电、暖、路、气、广播电视等基础设施，并在生活区规划建设了基层阵地、村民活动中心、派出所、卫生院、养老院、幼儿园、小学等公共服务设施。

“我们住的地方有卫生院、有学校，不光是居住条件提高了，生活品质也有了很大的提高。有时间的话，我们可以去居民活动中心，跳跳舞、唱唱歌。”叶城县阿克塔什镇居民热孜万古丽·吾斯曼说。

叶城县易地搬迁安置区内，为村民新建的新房。

致富门路多，先安居再乐业

易地搬迁，不仅是地理位置上的迁移，也是生产生活方式的重建。既要搬得出、稳得住、还得能致富。

在叶城县阿克塔什镇，为处理好搬迁安置与后续发展、稳定与脱贫的关系，当地建设了乡村车间22座、沿街商铺130间、农副产品交易市场1处，还有保鲜库、净菜中心、农民创业园、畜牧养殖园区、温室大棚等。

搬迁到阿克塔什镇生活的叶城县柯克亚乡柯克亚村村民依干拜尔地·依比布拉，懂得大棚蔬菜种植技术，2019年自己承包了镇上的40个大棚，带领6名建档立卡贫困户实现稳定就业。

“我现在学习更多先进的现代设施农业种植技术，带动更多的人致富，我们的农业越来越高产，生活也越来越红火。”依干拜尔地说。

此外，当地居民也可以在镇上新建的自主创业园实现“创业梦想”。

“我是从柯克亚乡搬迁下来的，原来就有装修手艺，但在乡里发展空间有限。”阿布都热依木·麦麦提说，现在他在阿克塔什镇的自主创业园即将拥有属于自己的一家装修店，“这也是我们一家人新生活的开始。”

截至目前，阿克塔什镇的15个安置区的搬迁群众，在一产实现就业1131人，二产实现就业3064人，三产实现就业3200人，公益性岗位就业991人，生态补偿1896人，自主创业1490人。

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